Rzeczywisty nadzór zamiast politycznej kontroli

Od dekad słyszymy, że na kulturę brakuje pieniędzy. Jednocześnie kolejne afery pokazują, jak atrakcyjne potrafią być stanowiska w instytucjach finansowanych ze środków publicznych. Kultura nie jest pod tym względem wyjątkiem – może skala jest trochę mniejsza, dlatego rzadziej trafia na pierwsze strony gazet.

Znacznie rzadziej zadajemy sobie natomiast pytanie, jak kultura jest zarządzana i kto rzeczywiście sprawuje nad nią nadzór. A to właśnie decyduje o tym, czy publiczne pieniądze są wydawane odpowiedzialnie, czy dyrektorzy odpowiadają za wyniki swojej pracy, czy instytucje realizują swoją misję oraz czy mieszkańcy otrzymują ofertę kulturalną na wysokim poziomie artystycznym i organizacyjnym.

Problem polega na tym, że nadzór bardzo często mylony jest z polityczną kontrolą. To jednak nie to samo. Profesjonalny nadzór powinien rozliczać z efektów, jakości zarządzania i realizacji celów publicznych, a nie z politycznej lojalności wobec władzy.

Polski model – polityczna kontrola zamiast rzeczywistego nadzoru

System zarządzania kulturą w Polsce w dużej mierze opiera się na rozwiązaniach wywodzących się jeszcze z poprzedniego ustroju. Organizator – minister, marszałek, prezydent, burmistrz – posiada bardzo szerokie kompetencje wobec instytucji kultury (wbrew deklaracjom o autonomii zawartymi w ustawie). To organizator powołuje i odwołuje dyrektora, zatwierdza statut, decyduje o finansowaniu i często wpływa również na strategiczne decyzje dotyczące funkcjonowania instytucji. 

Dodatkowo politycy bardzo często traktują środki publiczne tak, jakby były ich własnymi pieniędzmi. Tymczasem ani minister, ani samorządowiec nie finansuje kultury z własnej kieszeni. Jest jedynie dysponentem środków pochodzących z podatków obywateli.

W praktyce prowadzi to do zjawisk dobrze znanych niemal każdemu, kto funkcjonuje w sektorze kultury: uzależnienia instytucji od bieżącej polityki, nieprzejrzystych decyzji kadrowych, preferowania "swoich" ludzi i "swoich" instytucji oraz marginalizowania organizacji pozarządowych czy niezależnych twórców, nawet jeśli oferują wyższą jakość działań.

Co gorsza, system ten nie zapewnia również rzeczywistego nadzoru: zamiast oceny jakości zarządzania, realizacji celów czy efektywności wykorzystania środków publicznych, często dominuje ocena oparta na bieżących interesach politycznych. Dyrektorzy uczą się przede wszystkim przetrwać kolejne zmiany władzy, a nie budować silne, nowoczesne instytucje.

Badania, które robiłam do doktoratu, wyraźnie pokazały, że w Polsce dominuje model hierarchiczny, silnie zbiurokratyzowany i nastawiony na procedury, a nie na osiąganie rezultatów. W efekcie mieszkańcy stają się biernymi odbiorcami oferty przygotowywanej przez instytucje bardziej skoncentrowane na utrzymaniu status quo niż na realizacji swojej misji.

Nie trzeba wymyślać niczego od nowa

Odpowiedź na te problemy nie wymaga “wymyślania koła na nowo”. Wystarczy skorzystać z funkcjonujących powszechnie na świecie rozwiązań. Jednym z nich jest funkcjonująca od dekad w wielu krajach demokratycznych zasada zachowania dystansu politycznego - arm's length principle.

Jej istota jest niezwykle prosta. Państwo lub samorząd nadal finansuje kulturę i określa cele polityki publicznej, ale nie podejmuje decyzji artystycznych i jest odsunięte od bezpośredniego wpływu na zarządzanie instytucjami. Zadania te przekazywane są niezależnym podmiotom, które odpowiadają za ocenę efektów, wybór kierownictwa oraz podział środków zgodnie z jasno określonymi kryteriami.

To rozwiązanie wywodzi się z Wielkiej Brytanii i od dziesięcioleci stanowi jeden z fundamentów polityki kulturalnej m.in.: w Kanadzie, Norwegii, Austrii, Holandii czy Nowej Zelandii. Jego celem nie jest ograniczenie roli państwa, lecz oddzielenie odpowiedzialności politycznej od profesjonalnego zarządzania kulturą.

Dwa modele, jedna filozofia

Zasada arm's length w kulturze realizowana jest przede wszystkim w dwóch modelach organizacyjnych:

1. Pierwszy opiera się na niezależnych fundacjach oraz organizacjach typu QUANGOs (quasi-autonomous non-governmental organisations), które choć finansowane są ze środków publicznych, posiadają własne organy zarządzające, wieloletnie strategie działania i znaczną niezależność od bieżącej polityki. 

2. Drugim rozwiązaniem jest model korporacyjny, w którym instytucje kultury funkcjonują w ramach holdingu lub państwowej spółki zarządzającej. W tym przypadku nadzór odbywa się zgodnie z zasadami corporate governance.

Przykładów podmiotów funkcjonujących na takich zasadach jest wiele. Aby przytoczyć kilka z nich, to warto wspomnieć o: Arts Council England, Canada Council for the Arts, Stiftung Oper in Berlin, wiedeński Bundestheater-Holding, Singapore Arts Holding, czy Tokyo Metropolitan Foundation for History and Culture. 

Choć formy prawne są różne, filozofia pozostaje identyczna:

1. Rzeczywisty nadzór właścicielski. Za ocenę działalności instytucji odpowiadają rady fundacji lub rady nadzorcze złożone z osób posiadających kompetencje w zakresie zarządzania, finansów, prawa czy kultury, a nie przedstawiciele aktualnej większości politycznej.

2. Zarządzanie przez cele. Dyrektorzy zawierają wieloletnie kontrakty menedżerskie, realizują uzgodnione cele strategiczne i podlegają regularnej ocenie na podstawie mierzalnych wskaźników efektywności (KPI), jakości zarządzania oraz wyników finansowych.

3. Ochrona autonomii artystycznej. Organy nadzorcze kontrolują sposób zarządzania instytucją, lecz nie ingerują w repertuar, program wystaw, wybór artystów, czy decyzje twórcze. To zasadnicza różnica między nadzorem a politycznym sterowaniem kulturą.

4. Dywersyfikacja finansowania. Instytucje aktywnie pozyskują sponsorów, darczyńców i partnerów biznesowych, dzięki czemu publiczne dotacje stają się stabilnym fundamentem, a nie jedynym źródłem utrzymania.

5. I wreszcie - ciągłość funkcjonowania instytucji. Zmiana rządu lub władz samorządowych nie powoduje automatycznej wymiany kierownictwa ani zmiany strategii działania. Dzięki temu instytucje mogą planować rozwój w perspektywie wielu lat, a nie jednej kadencji politycznej.

Brak profesjonalnego nadzoru to droga do katastrofy 

Polska próbowała częściowo wykorzystać podobne rozwiązania. Dokument „Uzupełnienie Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata 2004–2020” przewidywał rozwój wyspecjalizowanych instytucji wspierających zarządzanie kulturą. Powstały między innymi Polski Instytut Sztuki Filmowej, Narodowe Centrum Kultury, czy Instytut Adama Mickiewicza.

Problem polega jednak na tym, że instytucje te są “narodowe” i pozostają bezpośrednio podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw kultury. Nie pełnią więc roli niezależnych podmiotów nadzorczych, lecz są częścią administracji publicznej. Trudno w takich warunkach mówić o realizacji zasady arm's length i pełnej niezależności.

Polska w ciągu najbliższych dekad będzie musiała funkcjonować w warunkach starzejącego się społeczeństwa i rosnącej presji na finanse publiczne. Według prognoz demograficznych około 2060 roku liczba mieszkańców może spaść poniżej 30 milionów, a osoby w wieku poprodukcyjnym będą stanowiły znaczną część społeczeństwa (szacunkowo między 30 a 40%). To oznacza, że środków publicznych nie będzie więcej – przeciwnie, konkurencja o nie będzie coraz większa.

Kultura potrzebuje profesjonalnego zarządzania - skoncentrowanego na jakości, skuteczności, umiejętności dywersyfikacji przychodów. A do tego potrzeba profesjonalnego i rzeczywiście niezależnego nadzoru. Takiego, który będzie oceniał efekty, jakość zarządzania i realizację misji, a nie polityczną lojalność dyrektorów. Świat pokazał już, że jest to możliwe.